२ सप्टेंबर १९४६ रोजी हंगामी सरकारची स्थापना झाली होती. व्हाइसरॉयचे कार्यकारी मंडळ असेच मंत्रिमंडळाचे रूप असल्यामुळे जवाहरलाल नेहरू हे या कार्यकारी मंडळाचे उपाध्यक्ष म्हणून संबोधिले गेले. प्रत्यक्षात आज पंतप्रधानाला जे काम करावे लागते, जवळजवळ तेच नेहरू करीत होते. नेहरूंच्या शपथविधीनंतर पहिल्याच आठवड्यात घटनासमितीच्या कामकाजाची पूर्वतयारी सुरू झाली. सर बेनेगल नरसिंगराव यांनी नेहरूंची भेट घेऊन घटनासमितीची पहिली बैठक बोलविण्याची तारीख, कामकाजाची पद्धत व वयाने ज्येष्ठ असलेल्या सभासदाची हंगामी अध्यक्ष म्हणून (नियमित अध्यक्षाची निवड होईपर्यंत) नेमणूक याबाबत चर्चा केली. मुस्लिम लीगने बहिष्कार घातलेला असताना घटनासमितीची बैठक झाल्यास ती कायदेशीर ठरेल का हा प्रश्न होता. त्याबाबत बी. एन. राव आणि कन्हैयालाल मुन्शी यांनी आपली मते व्यक्त केली आहेत. घटनासमितीच्या एकूण सभासदांपैकी बहुसंख्य सभासद हजर राहणार होतेच; परंतु अडचण होती ती ही, की काही प्रांतांतून फारच थोडे सभासद उपस्थित राहिले असते. ‘मुस्लिम लीगचे प्रतिनिधी हजर राहिले नाहीत तरी होणाऱ्या बैठका कायदेशीर असतील असे मत मुन्शींनी व्यक्त केले, तर राव यांनी ‘बैठकीच्या वैधतेचा प्रश्न लीग कदाचित फेडरल कोर्टाकडे नेईल' अशी शक्यताही व्यक्त केली. शेवटी लीगचा बहिष्कार चालू असतानाही घटनासमितीची बैठक बोलाविण्याचे ठरले. ९ डिसेंबर १९४६ रोजी घटनासमितीची बैठक बोलावण्यात आली. सच्चिदानंद सिन्हा हे वयाने सर्वांत ज्येष्ठ असलेले सभासद अध्यक्षस्थानी होते. सिन्हा यांच्या उद्घाटनपर भाषणानंतर उपस्थित असलेल्या नवनिर्वाचित सदस्यांनी सभासदत्वाची शपथ घेतली व आपली ओळखपत्रे सादर केली.

घटनासमितीच्या कामकाजाबद्दल काँग्रेस पक्षाने काही पद्धत ठरविली होती. घटनासमितीची अधिकृत बैठक होण्यापूर्वी काँग्रेस पक्षाच्या सभासदांची बैठक होई. या पक्षसदस्यांच्या बैठकीत त्या दिवशी घटनासमितीच्या बैठकीत होणाऱ्या कामकाजाबद्दल धोरण ठरवण्यात येई. या बैठकीला काँग्रेस पक्षाच्या सभासदांबरोबरच काँग्रेस पक्षाचे सभासद नसलेले परंतु काँग्रेसच्या पाठिंब्याने निवडून आलेले सभासद आणि मंत्रिमंडळात सामील असलेले काँग्रेसेतर नेतेही उपस्थित राहू शकत असत. अल्लादी कृष्णस्वामी अय्यर, एन. गोपालस्वामी अय्यंगार, पं. हृदयनाथ कुंझरू असे घटनासमितीचे अनेक सभासद काँग्रेस पक्षाच्या पाठिंब्यावर निवडून आले असले तरी ते काँग्रेस पक्षाचे सभासद नव्हते, परंतु तेही अशा बैठकींना हजर असत. घटनासमितीवर फेरनिवड झाल्यानंतर डॉ. आंबेडकरही या बैठकांना हजर राहू लागले. या बैठकीत होणारे निर्णय नंतर घटनासमितीच्या प्रत्यक्ष बैठकीत विधिवत मंजूर होत.

काँग्रेस पक्षाने नेमलेल्या नेहरूंच्या अध्यक्षतेखालील तज्ज्ञ समितीने राज्यघटनेच्या स्वरूपाबद्दल चर्चा करून काही धोरणात्मक निर्णय घेतले. घटनेचे स्वरूप कसे असावे हे ठरविण्यासाठी नेमलेल्या या तज्ज्ञ समितीत जवाहरलाल नेहरू, बॅ. असफ अली, कन्हैयालाल मुन्शी, एन. गोपालस्वामी अय्यंगार, प्रो. के.टी. शहा, के. संथानम, प्रो. हुमायून कबीर आणि धनंजयराव गाडगीळ यांचा समावेश होता. यापैकी कबीर आणि गाडगीळ घटनासमितीचे सभासद नव्हते. काँग्रेस कार्यकारिणीने नेमलेल्या या समितीच्या बैठकांना सरदार पटेल अनेक वेळा उपस्थित असत. जुलै १९४६ मध्ये सतत चार दिवस आणि ऑगस्टमध्ये पुन्हा चार दिवस या समितीच्या बैठका झाल्या. प्रांतिक सरकारांचे आणि केंद्र सरकारचे अधिकार, राज्यघटनेच्या दुरुस्तीची पद्धत आणि संस्थानांचा प्रश्न इत्यादी अनेक महत्त्वाच्या प्रश्नांबाबत त्यात चर्चा झाली. घटनेच्या उद्दिष्टासंबंधीचा ठरावही याच तज्ज्ञ समितीने कच्च्या स्वरूपात तयार केला. भारतीय राज्यघटनेचे स्वरूप या समितीतील चर्चेने ठरले, असे म्हणण्यास प्रत्यवाय नाही.

असे दिसते, की या समितीतच ब्रिटिश धर्तीची संसदीय लोकशाही आणि १९३५च्या कायद्याने अमलात आलेले संघराज्यात्मक स्वरूप हे दोन्ही स्वीकारण्याचा निर्णय झाला. या समितीत खेडे हा घटक धरून, स्वायत्त खेड्याची कल्पना स्वीकारून अप्रत्यक्ष निवडणुकीने प्रांतिक व केंद्र सरकार निर्माण करण्याची गांधीजींच्या कल्पनेतील योजना स्वीकारली गेली नाही. म. गांधींच्या कल्पनेतील राज्यघटनाविषयक योजनेचा या प्राथमिक परंतु महत्त्वाच्या समितीत फारसा विचारच झाल्याचे दिसत नाही.

राज्यघटनेच्या उद्दिष्टांचा जो ठराव जवाहरलाल नेहरूंनी १३ डिसेंबर १९४६ रोजी घटनासमितीत मांडला त्यात भारत हे स्वतंत्र सार्वभौम घटनात्मक राज्य असलेले प्रजासत्ताक असावे, भारतातील सर्व लोकांना सामाजिक, आर्थिक आणि राजकीय न्याय, दर्जाची आणि संधीची समानता, कायद्यासमोर समान वागणूक; विचारांचे, अभिव्यक्तीचे, विश्वासाचे, श्रद्धेचे, उपासनेचे, व्यवसायाचे आणि संघटनेचे स्वातंत्र्य असावे; अल्पसंख्याक आणि मागासवर्गीयांसाठी विशेष संरक्षणात्मक तरतुदी कराव्यात व या प्राचीन भूमीला आंतरराष्ट्रीय समुदायात योग्य स्थान प्राप्त करून द्यावे, हा घटनेचा उद्देश असल्याचे सांगण्यात आले होते.

देशाची सार्वभौम सत्ता ही लोकांच्यात असेल असे ठरावात म्हटले होते. लोक सार्वभौम असतील तर त्यांच्यापर्यंत हे सार्वभौमत्व कोणत्या संस्थात्मक माध्यमातून जावे हा खरा प्रश्न होता. या ठरावावरील चर्चेत भाग घेताना मिनू मसानी यांनी आपल्या भाषणात भारतात विविध विचारधारा नांदत असल्याचा उल्लेख केला आणि प्रथमच गांधीजींच्या याबद्दलच्या आग्रही मताचा निर्देश केला. लुई फिशर यांना गांधीजींनी दिलेल्या मुलाखतीतील एक वाक्य त्यांनी उद्धृत केले. गांधीजी म्हणाले होते, ‘आज सत्तेचे केंद्र नव्या दिल्लीत, कलकत्त्यात किंवा मुंबईसारख्या मोठ्या शहरात आहे. मला ते भारतातल्या सात लक्ष खेड्यांत वितरित झालेले हवे आहे.'१

मिनू मसानी समाजवादी होते आणि नेहरूंचे निकट मित्र होते. त्यांनी एकट्याने गांधीजींच्या या इच्छेचा उल्लेख केला. घटनासमितीत काही गांधीवादी मंडळी निवडून आली होती. त्यांच्यापैकी कोणी खेड्यांमध्ये आपले सार्वभौमत्व पोहोचावे असा विचार या ठरावावरील चर्चेत मांडलेला दिसत नाही. घटनेच्या उद्दिष्टांवरील चर्चेत अधिकारांची वाटणी हा विषय फारसा चर्चिला गेला नाही. मुस्लिम लीग घटनासमितीत येण्याची वाट पाहावी, या जयकरांच्या सूचनेवर आणि नेहरूंच्या ठरावातील आज राज्यघटनेच्या उद्देशिकेत असलेले न्यायाचे आश्वासन आणि मूलभूत हक्कांच्या रक्षणाची हमी याच गेोष्टींना पाठिंबा देणारी भाषणे अधिक झाली. उद्दिष्टांचा हा ठराव संमत झाल्यानंतर २१ जानेवारी १९४७ रोजी घटनासमितीचे अधिवेशन स्थगित झाले व ते एप्रिल १९४७ मध्ये पुन्हा भरावे असे ठरले. या चार महिन्यांच्या काळात फाळणी होणार की नाही हे ठरेल व त्या निर्णयाप्रमाणे पुढील कामकाजाची दिशा ठरवता येणार होती.

२८ एप्रिल १९४७ रोजी घटनासमितीचे अधिवेशन पुन्हा भरले. भारताची फाळणी होणार हे निश्चित झाले होते. बंगाल आणि पंजाब अशा विभाजित होणाऱ्या प्रांतांतून आणि पाकिस्तानात जाणाऱ्या सिंध, वायव्य सरहद्द प्रांत, बलुचिस्तान यासारख्या प्रांतांतून निवडून आलेल्या घटनासमितीच्या सभासदांचे सभासदत्व संपुष्टात आले होते. तसेच मुस्लिम लीगचे काही सभासद हिंदुस्थानात राहणाऱ्या प्रांतांतून निवडून आले होते, परंतु घटनासमिती सामील झाले नव्हते. त्यांचेही सभासदत्व रद्द झाले. या सर्व पोटनिवडणुका होणार होत्या.

डिसेंबर- जानेवारीमध्ये भरलेल्या पहिल्या अधिवेशनात मुस्लिम लीग सामील होणार की नाही हा गंभीर प्रश्न होता व उद्दिष्टांचा ठराव वगळता फारसे कामकाज झाले नव्हते. आता मात्र घटनासमितीने वेगाने काम करण्याला सुरुवात केली. अधिवेशन दीर्घ सुटीसाठी तहकूब होण्यापूर्वी २४ जानेवारी १९४७ ला नागरिकांचे मूलभूत हक्क आणि अल्पसंख्याकांचे हक्क यांचा विचार करून घटनेत त्यासंबंधीच्या तरतुदी कशा असाव्यात हे सुचविण्यासाठी वल्लभभाई पटेलांच्या अध्यक्षतेखाली एक समिती नेमण्यात आली होती. त्याचप्रमाणे २५ जानेवारी रोजी जवाहरलाल नेहरूंच्या अध्यक्षतेखाली केंद्र सरकारच्या अधिकारांची कक्षा ठरवून घटनेत त्यासंबंधी काय तरतुदी असाव्यात याची शिफारस करण्यासाठी एक समिती नेमण्यात आली होती. या समित्यांचे अहवाल एप्रिल १९४७ मध्ये घटनासमितीला सादर झाले. ३० एप्रिल रोजी राज्यांच्या घटनेचे स्वरूप सुचविण्यासाठी वल्लभभाईंच्या अध्यक्षतेखाली आणि त्याच दिवशी केंद्रीय राज्यघटनेची मूलभूत तत्त्चे सुचविण्यासाठी जवाहरलाल नेहरूंच्या अध्यक्षतेखाली एक समिती नेमण्यात आली. या दोन्हीही समित्यांचे अहवाल जून आणि जुलै महिन्यात सादर झाले. या दोन्ही समित्यांच्या अहवालात अगर समितीचे कामकाज चालू असताना झालेल्या चर्चेत पंचायत व्यवस्थेचा उल्लेख झाल्याचे दिसत नाही.

हे प्राथमिक परंतु महत्त्वाचे काम आटोपल्यानंतर घटनासमितीवरील रिकाम्या जागांसाठी पोटनिवडणुका झाल्या. भारतात रिकाम्या झालेल्या बहुसंख्य जागा मुस्लिमांसाठी राखीव असल्यामुळे त्या जागांवर पूर्वश्रमीचे अगर अद्यापही मुस्लिम लीगमध्ये असलेले प्रतिनिधी निवडून आले. उद्दिष्टांच्या ठरावावरील चर्चेनंतर झालेल्या मतभेदामुळे मुकुंदराव जयकरांनी घटनासमितीचा राजीनामा दिला होता. त्यांच्या रिकाम्या झालेल्या जागेवर १४ जुलै १९४७ रोजी डॉ. बाबासाहेब आंबेडकरांची बिनविरोध निवड झाली.

बेनेगल नरसिंगराव यांनी विविध देशांच्या घटनांचा अभ्यास करून तयार केलेला घटनेचा एक मसुदा, जवाहरलाल नेहरू यांच्या समितीने शिफारस केलेले केंद्रीय सरकारच्या कार्यकक्षा सांगणारे घटनेचे रूप, वल्लभभाई पटेलांच्या समितीने शिफारस केलेली राज्यांच्या घटनेची मूलतत्त्वे इत्यादी अहवाल आणि मसुदे आता घटनासमितीला उपलब्ध होते. घटनामितीत जर व्यवस्थित चर्चा व्हावयाची असेल तर या सर्वांतून एक सारस्वरूप मसुदा तयार करावा लागणार होता. तो करताना काटेकोर शब्दयोजना तर करावी लागणारच होती; शिवाय विविध देशांच्या राज्यघटनांत त्या शब्दप्रयोगांचे लावण्यात आलेले अर्थ यांचाही विचार करावा लागणार होता आणि केंद्र आणि राज्यसरकार, शासनाची विविध अंगे आणि त्यांच्या अधिकार-मर्यादा यांचीही आखणी करावी लागणार होती. हे नुसतेच कष्टप्रद नव्हे तर समतोल आणि व्यासंगी बुद्धीने करावयाचे काम होते. २९ ऑगस्ट १९४७ रोजी अल्लादी कृष्णास्वामी अय्यर, एन. गोपालस्वामी अय्यंगार, डॉ. भी. रा. आंबेडकर, कन्हैयालाल मुन्शी, सय्यद महंमद सादुल्ला, बी.एन. मित्तल आणि डी. पी. खेतान या सात लोकांची मसुदा समिती नेमणारा ठराव मंजूर झाला. १४ दिवसांपूर्वीच भारत सरकारचे एक मंत्री म्हणून डॉ. आंबेडकरांनी सूत्रे हाती घेतली होती. त्यांची मसुदा समितीचे अध्यक्ष म्हणून निवड झाली. सुमारे सहा महिन्यांपेक्षाही कमी काळात मसुदा समितीने भारताच्या घटनेचा मसुदा तयार केला आणि तो २१ फेब्रुवारी १९४८ रोजी घटनासमितीला सादर केला.

मसुदा समितीचे अनेक सभासद पुष्कळ बैठकांना गैरहजर असत

आणि डॉ. आंबेडकरांना कामाच्या जबाबदारीपैकी मोठा भार उचलावा लागे. घटनेचा एवढा प्रदीर्घ मसुदा तयार केल्यानंतर आंबेडकरांचे काम संपले नव्हते. घटनासमितीत होणाऱ्या चर्चेला उत्तर द्यावे लागे. कलमवार चर्चेत सुचवल्या जाणाऱ्या दुरुस्त्या स्वीकाराव्यात अगर फेटाळाव्यात याचा निर्णय घ्यावा लागे. कित्येक वेळा नवे शब्दप्रयोगही सुचवले जात, त्यांचाही विचार करावा लागे. घटनासमिती हे एक विधिमंडळच होते. प्रदीर्घ काळ चाललेल्या चर्चेत भाग घेत, उत्तर देत एवढा मोठा कायदा मान्य करवून घ्यावयाचा हा एक विक्रमच असावा.

१० मे १९४८ रोजी घटनासमितीचे अध्यक्ष डॉ. राजेंद्रप्रसाद यांनी घटना सल्लागार बेनेगल नरसिंगरावांना पत्र लिहून ‘घटनेचा प्रारंभ खेड्यापासून व्हावा व त्यापासून केंद्रापर्यंत क्रमाने जावे असे झालेले मला आवडेल. प्रौढ मताधिकाराचा उपयोग ग्रामपंचायत निवडताना व्हावा व त्यावरील सर्व पंचायती आणि प्रांतिक व केंद्रीय विधिमंडळाचे सदस्य क्रमाक्रमाने अप्रत्यक्ष मतदानाने निवडले जावेत, ते सरळ मतदानाने निवडले जाऊ नयेत,' असे आपले मत कळवले होते. राव यांनी लिहिलेल्या उत्तरात यापूर्वीच आपण राज्य आणि केंद्र या दोन्ही पातळ्यांवरील विधिमंडळाच्या कनिष्ठ सभागृहांच्या निवडणुका प्रौढ मताधिकाराने व सरळ मतदानाने व्हाव्यात हे तत्त्व मान्य केले आहे, तेव्हा त्यात आता बदल करता येणार नाही असे कळवले.

खेड्यांना मूलभूत घटक म्हणून कोणतेही अधिकार घटनेच्या मसुद्यात देण्यात आलेले नाहीत याची दखल गांधीजींनीसुद्धा घेतलेली दिसते. काँग्रेस पक्षाची एक विधायक कार्यसमिती होती. या समितीने डिसेंबर १९४७ मध्ये विधायक कार्यकर्त्यांचा एक मेळावा आयोजित केला होता. त्यात आचार्य कृपलानी, शंकरराव देव आणि रंगराव दिवाकर यांनी गांधीजींना एक प्रन विचारला, की ‘सत्ता मिळविल्यानंतर आता काँग्रेस पक्ष विधायक कार्याला पुरेसे महत्त्व देत नाही. या परिस्थितीत विधायक काम जोमाने करण्यासाठी विधायक कार्यकर्त्यांनी एखादी वेगळी संघटना उभारावी काय?'

या प्रनाचे उत्तर गांधीजींनी आपल्या भाषणात खूप विस्ताराने दिले. ते म्हणाले, “राजकारण आज भ्रष्ट झाले आहे. जो कोणी त्यात प्रवेश करतो तो दूषित होतो.... मी जे बोलतो आहे ते तुमच्या अंत:करणात पोहोचते आहे काय? तसे असेल तर भ्रष्टाचार पूर्ण ताकदीने तुम्ही निपटून काढला पाहिजे. त्यासाठी समिती वगैरे करू नका. तुमचे काम लोकांत आहे. घटनासमिती सध्या राज्यघटना तयार करते आहे. त्यात (तिच्या मसुद्यात) दुरुस्त्या करण्याची चिंता करू नका. श्रीमन्नारायण अग्रवालांनी मला लिहिले आहे, की ‘घटनेच्या या मसुद्यात ग्रामपंचायतींचा उल्लेखच नाही. वस्तुत: ग्रामपंचायत हा आपल्या भविष्यातील राजकीय व्यवस्थेचा पाया असेल असे काँग्रेसजनांनी नेहमी म्हटले आहे.' आपल्याला खेड्यात नवा प्राण भरला पाहिजे, त्यांना अधिक समृद्ध केले पाहिजे. त्यांना अधिक शिक्षण आणि अधिक ऊर्जा दिली पाहिजे. श्रीमन्नारायणांची तक्रार खरी आहे. पण आपल्या स्वप्नातील नवी समाजरचना आजच्या काँग्रेसकडून निर्माण होऊ शकणार नाही. घटनेचे स्वरूप शेवटी कसे होईल ठाऊक नाही. जे तिच्या निर्मितीसाठी प्रयत्न करीत आहेत त्यांच्यावर ते सोडून द्या... आणि गृहीत धरा, की तुम्हाला पाहिजे तशी घटना तयार झाली; पण ती नीट अमलात येऊ शकली नाही तर काय होईल? दुसरे कोणी तरी हुकुमशाही किंवा दुसरी एखादी राज्यव्यवस्था आणू पाहतील. तेव्हा राजकीय सत्ता हातात घेण्यापेक्षा लोकांवर आपली सत्ता असेल तर तुम्हाला हवे ते परिवर्तन होऊ शकेल.” गांधीजींच्या भाषणातील आशय स्पष्ट आहे. घटनासमितीकडून किंवा तिच्याद्वारे तयार होणाऱ्या घटनेतून आपल्या मनातील नवभारताचे स्वप्न पूर्ण होईल ही आशा त्यांनी सोडून दिलेली दिसते. काँग्रेस पक्ष आणि घटनासमिती या दोघांबद्दलही त्यांच्या मनात निराशा निर्माण झालेली दिसते.

मसुदा समितीने तयार केलेला मसुदा अगोदर घटनासमितीच्या सर्व सदस्यांना अवलोकनार्थ पाठवण्यात आला होता. त्यावर आपल्या सूचना कळवाव्यात असे त्यांना सांगण्यात आले होते. आलेल्या सूचना आणि दुरुस्त्या यांचा विचार मसुदा समितीने केला आणि दुरुस्त मसुदा डॉ. आंबेडकरांनी ४ नोव्हेंबर १९४८ रोजी घटनासमितीसमोर औपचारिकरीत्या मांडला. त्याच्या पहिल्या भाषणाच्या वेळी सांसदीय प्रथेप्रमाणे घटना विधेयकाच्या सर्वसाधारण स्वरूपाबद्दल चर्चा झाली. सुमारे आठवडाभर झालेली ही चर्चा ९ नोव्हेंबर रोजी संपली. या पहिल्या भाषणावरील चर्चेतच भाग घेताना जे आक्षेप घेण्यात आले त्यात गांधीजींच्या विचारांचा घटनेच्या स्वरूपात समावेश नाही, हा एक होता.

 मसुदा मांडताना ४ नोव्हेंबरच्या भाषणात डॉ. आंबेडकरांनी घटनेत ग्रामपंचायती आणि जिल्हा पंचायती यांना आधारभूत मानले गेले नसल्याबद्दल सभासदांनी लेखी कळवलेल्या मतांत असलेल्या प्रतिकूल अभिप्रायाचा उल्लेख केला. आपल्या देशात कोण राज्यकर्ते आहेत याची चिंता न करता केवळ आपल्यापुरते पाहणाऱ्या खेड्यांचा मेटकाफने केलेला उल्लेख उद्धृत करून केवळ दीर्घकाळ टिकली म्हणून ही ग्रामराज्ये समर्थनीय ठरत नाहीत असे डॉ. आंबडेकरांनी म्हटले. भारतातील खेडी संकुचितपणा, अज्ञान आणि जातीयवाद यांची केंद्रेच झालेली आहेत, असे आपले मतही आंबेडकरांनी व्यक्त केले.४

५ नोव्हेंबर १९४८ रोजी घटनेच्या मसुद्याला एक दुरुस्ती सुचवताना केलेल्या भाषणात दामोदरस्वरूप सेठ यांनी गांधीजींच्या विचारांचा आणि आपल्या व्यवस्थेत असलेल्या खेड्यांच्या महत्त्वाचा उल्लेख केला. ते म्हणाले, “या घटनेमध्ये खेड्यांचा कुठे उल्लेख आहे काय? कुठेच नाही. स्वतंत्र देशाची राज्यघटना त्या देशाच्या स्थानिक स्वराज्य परंपरेवर आधारलेली पाहिजे. आमच्या या घटनेत तर कुठेच स्थानिक स्वराज्याचा संबंध दिसत नाही. आमच्या जीवनातून आणि त्याच्या तळातून जन्माला आलेली ही घटना नाही तर ती बाहेरून आयात केलेली घटना आहे. जर सत्तेचे केंद्रीकरण झाले तर फॅसिस्ट प्रवृत्ती वाढतील, असा गांधीजींनी इशारा दिला होता. (तो आम्ही लक्षात घेतलेला नाही.) या चर्चेत भाग घेताना प्रो. शिब्बनलाल सक्सेना यांनी म. गांधींच्या कल्पनेतील राज्यघटनेचा गोषवारा सांगणाऱ्या श्रीमन्नारायण अग्रवालांच्या पुस्तकाचा उल्लेख केला आणि आपण या मुद्द्यांचा गांभीर्यपूर्वक विचार केला पाहिजे असे प्रतिपादिले. घटनेचा मसुदा तयार झाला असला तरी आपण तो पाहिजे तसा बदलू शकतो आणि गांधीजींच्या विचारांचा नव्याने समावेश करू शकतो, असे शिब्बनलालांचे मत होते.

या चर्चेत भाग घेत असताना हरी विष्णू कामतांनी डॉ. आंबेडकरांनी ‘संकुचितपणा, अज्ञान आणि जातीयवाद यांची आणि शोषणाची केंद्रे' असे भारतीय खेड्यांचे जे वर्णन केले होते त्याचा प्रतिवाद केला. भारताची राष्ट्रीय घडण खेड्यांवरच आधारलेली आहे हे डॉ. जयस्वाल आणि योगी श्री अरविंद यांच्या लेखनाचा आधार देत त्यांनी सांगितले. कामतांनी आपल्या भाषणात राज्य कशासाठी असते हा प्रश्न उपस्थित करत नागरिक आणि राज्य यांच्यातले द्वंद्व नाहीसे करण्याचा, निदान त्यात समतोल साधण्याचा महात्मा गांधींनी आयुष्यभर प्रयत्न केला याची आठवण दिली.

आपल्या या भाषणात मसुदा समितीने केलेल्या घटना मसुद्यात गांधीजींच्या विचारांचा समावेश का नाही याबद्दल आपल्याला वाटलेले एक कारण कामतांनी सांगितले. मसुदा समितीत कन्हैयालाल मुन्शी वगळता स्वातंत्र्यलढ्यातले कोणी नेते नव्हते. त्यामुळे त्यांना गांधीजींची आठवण झाली नसावी असा अंदाज कामतांनी व्यक्त केला. कामतांचा हा अंदाज चुकीचा होता आणि तो मसुदा समितीवर अन्याय करणारा होता. मसुदा समितीचे काम आजवर घटनेच्या स्वरूपाबद्दल जे निर्णय झाले अगर शिफारशी केल्या गेल्या त्या विचारात घेऊन मसुदा तयार करणे हे होते. त्यापेक्षा वेगळा धोरणात्मक निर्णय घ्यावयाचा मसुदा समितीला अधिकारच नव्हता. मसुदा समितीच्या पूर्वी काँग्रेस कार्यकारिणीने नेमलेल्या तज्ज्ञ समितीने घटनेची तत्त्वे ठरवताना खेड्यांना मूलभूत घटक मानून, त्यांची स्वायत्तता राखून नंतर अप्रत्यक्ष निवडणुकीने प्रांतिक आणि केंद्रीय पंचायती निवडण्याचा पर्याय नाकारला होता. ८ जुलै १९४६ रोजी काँग्रेसने नेमलेल्या तज्ज्ञसमितीत स्वातंत्र्यलढ्यात भाग घेतलेल्या नेत्यांपैकी जवाहरलाल नेहरू, बॅ. असफअली, कन्हैयालाल मुन्शी असे काही लोक होते. परंतु या समितीनेसुद्धा गांधीजींच्या मनातील खेड्यांना प्राधान्य देणाऱ्या घटनेचा पर्याय नाकारला होता. घटनासमितीत बहुमत असलेल्या काँग्रेस पक्षाच्या समितीनेच गांधीजींच्या विचारांना नकार देत मसुदा समितीकडे आपला अभिप्राय पाठवला होता.

ग्रॅनव्हिले ऑस्टिन यांनी भारतीय राज्यघटनेवरील आपले पुस्तक लिहिताना काँग्रेसच्या समितीचे एक सभासद डॉ. धनंजयराव गाडगीळ यांची मुलाखत घेतली होती व त्या मुलाखतीत गांधीजींचा घटनाविषयक दृष्टिकोन आमच्या समितीत नाकारला होता याची त्यांनी स्पष्ट कबुली दिली होती. डॉ. धनंजयराव गाडगीळ यांनी १९४८ साली ‘सम रिफ्लेक्शन्स ऑन इंडियन कॉन्स्टिट्युशन' या नावाची एक पुस्तिका प्रकाशित केली आहे, त्यातही खेड्यांना मूलभूत घटक मानण्याच्या गांधीजीप्रणीत सूचनेचा उल्लेखही नाही.

जवाहरलाल नेहरूंच्या अध्यक्षतेखाली केंद्रीय राज्यघटनेची (म्हणजेच केंद्राच्या अधिकाराबाबतच्या तरतुदींची) मूलभूत तत्त्वे ठरवण्यासाठी एक आणि प्रांतिक राज्यघटनेची तत्त्वे ठरवण्यासाठी वल्लभभाई पटेलांच्या अध्यक्षतेखाली एक अशा दोन समित्यांच्या अहवालांतही खेड्यांबद्दलच्या गांधीजींच्या विचारांचा मागोवा घेण्यात आला आहे असे दिसत नाही. त्यामुळे घटनेचे मूलभूत स्वरूप ठरवणाऱ्या काँग्रेस नेतृत्वानेही गांधीजींच्या विचारांचा आग्रह धरलेला नव्हता; उलट, ब्रिटिश पद्धतीची संसदीय लोकशाही भारतात आणण्याचे ठरवले होते असे स्पष्ट दिसते.

नेहरू आणि पटेल यांच्या अध्यक्षेतखाली अनुक्रमे केंद्र आणि राज्याच्या अधिकारांबद्दलचा घटनेच्या भागाचा कच्चा आराखडा व त्यासंबंधीची तत्त्वे निश्चित करण्यासाठी नेमलेल्या समित्यांनी घटनेचे स्वरूपच ठरवून टाकले. ब्रिटिश पद्धतीची संसदीय लोकशाही आणि १९३५ च्या भारत सरकार कायद्यान्वये केंद्र आणि प्रांत सरकारांत केलेले अधिकारांचे विभाजन हे या दोन अहवालांतच निश्चित झाले. त्याशिवाय या दोन नेत्यांचे नेतृत्वच एवढे सर्वमान्य होते, की कोणताही मतभेद झाला तरी शेवटी या दोघांचा शब्द मानावयाचा अशी मानसिक तयारी घटनासमितीत प्रचंड बहुमत असलेल्या काँग्रेस पक्षाच्या बहुतेक सभासदांची होती. नेहरू आणि वल्लभभाई यांचा अनेक अडचणींच्या आणि मतभेदांच्या प्रसंगी सल्ला घेतला जात असे. वल्लभभाई आजारी असताना अगदी त्यांच्या निवासस्थानी जाऊनसुद्धा त्यांचा सल्ला घेतला जाई. मसुदा समितीचे एक सभासद टी. टी. कृष्णम्माचारी यांनी २५ नोव्हेंबर १९४ च्या आपल्या भाषणात नेहरू आणि वल्लभभाई यांच्या योगदानाबद्दल स्पष्ट निर्देश केला आहे. त्यांच्याकडून मिळालेली प्रेरणा आणि त्यांचे मार्गदर्शन यांचा उल्लेख करून कृष्णम्माचारींनी म्हटले, “शेवटी तेच तर खरे भारतीय राज्यघटनेचे शिल्पकार आहेत.”

घटना विधेयकाचे पहिले वाचन होत असताना झालेल्या चर्चेत झालेली आणखी काही भाषणे गांधीजींच्या विचाराकडे दुर्लक्ष केल्याबद्दल असमाधान व्यक्त करणारी होती. बिहारमधून निवडून आलेले एक सभासद रामनारायण सिंग यांनी मसुद्यावरील चर्चेत भाषण करताना अशा राज्यघटनेमुळे आमच्याजवळ स्वतःचे काहीच नाही आणि आम्ही सर्व बाबतींत इतरांच्या नकला करीत आहोत असे जगाला वाटेल, असे मत व्यक्त केले. सिंग यांनी संसदीय लोकशाही आपण धिक्कारावी, कारण ती पश्चिमेतसुद्धा अयशस्वी झाली आहे असे आपले मत सांगितले. ज्यांचा उल्लेख वर आला आहे त्या शिब्बनलाल सक्सेनांनी आपल्या भाषणात ‘मेटकाफ'ने केलेले खेड्यांचे वर्णन चुकीचे आहे. ज्यांना काँग्रेसच्या ग्रामसमितीत काम करण्याचा २५ वर्षांचा अनुभव आहे अशांपैकी मी एक आहे. देशाला एकत्र ठेवण्याची प्रेरणा आणि शक्ती या खेड्यांतूनच मिळालेली आहे. देशाला आदर्श रामराज्याकडे नेण्याचा प्रयत्न त्यांच्या आधारावरच होऊ शकेल. म्हणून ग्रामपंचायतींना वरिष्ठ सभागृहाचे सभासद निवडण्याचा अधिकार दिला पाहिजे व त्यांच्यावर अधिकाधिक जबाबदाऱ्या सोपवल्या पाहिजेत,' अशी मागणी केली.

मसुदा समितीत असलेले एक कायदेतज्ज्ञ सर अल्लादी कृष्णस्वामी अय्यर यांनी खेड्यांना वेगळे स्थान दिल्याचा निर्देश मसुद्यात नसल्याबद्दल एक स्पष्टीकरण दिले. ते म्हणाले, ‘प्रांतिक विधिमंडळांना स्थानिक स्वराज्यासाठी कायदे करण्याचा पूर्ण अधिकार देण्यात आला आहे. ते ग्रामपंचायती निर्माण करू शकतात व त्यांना प्रशासनाचे व इतर अधिकार देऊ शकतात. आज राज्यसरकारच्या स्वाधीन असलेले अनेक अधिकार कायदा करून प्रांतिक सरकारे ग्रामपंचायतींना देऊ शकतील.' कायद्याच्या दृष्टीने अल्लादांचे हे विधान बरोबर आहे; पण प्रत्यक्षात अनुभव मात्र उलटा आला आहे. चाळीस-चाळीस वर्षे देशाच्या काही प्रांतांत ग्रामपंचायतींच्या निवडणुकाच झाल्या नाहीत आणि जेथे झाल्या तेथे ग्रामपंचायतींना घटनात्मक दर्जाच नसल्यामुळे त्यात खूपच अनियमितता होती. शेवटी आपली चूक घटना दुरुस्त करून संसदेला सुधारावी लागली. ७३ व्या घटना- दुरुस्तीने भारताच्या घटनेत ९ आणि ९ अ हे भाग नव्याने समाविष्ट करण्यात आले आणि नगरपालिका आणि ग्रामपंचायती, जिल्हा पंचायती यांना घटनात्मक दर्जा देण्यात आला. असे झाल्यामुळे स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या निवडणुका वेळेवर घेण्याचे बंधन प्रांतिक सरकारांवर आले. आता निवडणुका वेळेवर होतात; परंतु स्थानिक स्वराज्य संस्थांना ज्या विषयांच्या संबंधीचे अधिकार प्रांतिक सरकार सोपवू शकते ते अधिकार देण्याबद्दल मात्र फक्त टाळाटाळ चालू आहे. घटनेला उपरोल्लेखित ७३ व्या घटनादुरुस्तीने जे परिशिष्ट जोडण्यात आले आहे त्यातील अधिकार ग्रामपंचायतींना देण्यात आलेले नाहीत. कारण खेड्यांतूनच निवडून आलेल्या लोकप्रतिनिधींचा आता ग्रामपंचायतींच्या नेतृत्वावरच विश्वास उरलेला नसावा.

 गांधीवादी म्हणून ओळखले जाणारे काँग्रेसचे एक वरिष्ठ नेते प्रो. एन.जी. रंगा यांचे घटनासमितीत ९ नोव्हेंबरलाच भाषण झाले. डॉ. आंबेडकरांनी ‘ग्राम-पंचायतींविषयी जो अभिप्राय व्यक्त केला त्याने मी अतिशय दुःखी आहे' असे प्रारंभीच सांगून त्यांनी गांधीजींच्या विचारांचा मागोवा राज्यघटनेच्या मसुद्यात नाही याबद्दल दुःख व्यक्त केले. “तीस वर्षांपर्यंत गांधीजींनी विकेंद्रीकरणाचा पुरस्कार केला आणि एक काँग्रेसजन म्हणून आम्हीही विकेंद्रीकरणाचे समर्थक आहोत. जेव्हा घटनेच्या उद्दिष्टांचा ठराव आम्ही चर्चिला त्यावेळी अधिकारांच्या वाटणीत निर्दिष्ट न केलेले अधिकार राज्यांना द्यावेत अशी आमची इच्छा होती; परंतु (घटनासमितीच्या कामकाजाला सुरुवात झाल्यापासून) गेल्या दोन वर्षांत लोकमत एकदम बदलले आहे आणि पूर्ण केंद्रीकरणाच्या आणि मजबूत केंद्र सरकारच्या बाजूने ते झुकले आहे, असे घटनेचा मसुदा करणाऱ्यांना वाटते. त्यामुळे तसे होऊ शकलेले नाही.” महावीर त्यागींचे भाषण परखड होते. ते म्हणाले, “ज्या वेळेला आपण मसुदा समिती नेमली, त्यानंतर परिस्थिती खूपच बदललेली आहे. आमचे तत्त्वज्ञानच बदललेले दिसते आहे. आता जुन्या तत्त्वांच्या आधारे चित्र रेखाटणे म्हणजे इतरांची प्राचीन आवृत्ती काढण्यासारखे आहे. ज्या प्रकाशात आम्ही स्वातंत्र्य मिळवले तो प्रकाश विझून गेला आहे; परंतु त्याची काही आठवण ज्यांच्या डोळ्यांत अजून शिल्लक आहे असे अनेक लोक सभागृहात बसले आहेत. ज्यांनी स्वातंत्र्यासाठी रात्रंदिवस कष्ट केले त्यांच्या परिश्रमांचे ही घटनासमिती एक फळ आहे. घटना ही क्रांतिकारकांनीच तयार केली पाहिजे; परंतु ही घटनासमिती ब्रिटिश काळात तयार झाली आहे त्यामुळे ती विशुद्ध स्वरूपात गांधीवादी घटना तयार करू शकलेली नाही.... हे मला कबूल केले पाहिजे, की या घटनेने माझी खूपच निराशा झाली आहे. या घटनेत मला गांधीविचारांचे काहीच दिसत नाही; परंतु हा मसुदा समितीचा दोष नाही, तो आमचाच दोष आहे. जेव्हा आम्ही राज्यघटनेची मूलभूत तत्त्वे ठरवली त्यानंतर परिस्थिती पार बदलली आहे.

गांधीजींना संपूर्ण दारूबंदी हवी होती. घटनेत त्याबद्दल एक शब्दही नाही. कोणाचीही खासगी मालमत्ता पुरेसा मोबदला दिल्याशिवाय काढून घेतली जाणार नाही अशी तरतूद घटनेत आहे. याचा अर्थ असा, की भारत हा संपत्तीमध्ये ज्यांचे हितसंबंध गुंतले आहेत त्यांचाच देश राहणार. गांधीजींनी श्रीमंत हे त्यांच्या-जवळच्या मालमत्तेचे विश्वस्त आहे असे समजावे, अशी कल्पना मांडली होती. या घटनेत तर त्यांना पूर्ण मालकच समजण्यात आले आहे. अशा तरतुदीमुळे आर्थिक न्याय करताना आपण अडचणीत येऊ. भविष्यकाळात जर लोकसभेला वाटले तर संपत्ती सार्वजनिक मालकीची करता आली पाहिजे. तो दरवाजाच आपण बंद करतो आहोत. जर आपण पूर्ण न्याय देऊ शकलो नाही तर युवकांना क्रांती करण्याशिवाय मार्गच उरणार नाही.”

घटनेचे पहिले वाचन होऊन कलमवार चर्चा करण्याचा ठराव ९ तारखेलाच संमत झाला. कलमवार चर्चेत अगोदर घटनेच्या उद्देशिकेबद्दल चर्चा सुरू झाली. काही चर्चेनंतर उद्देशिका नंतर विचारात घ्यावी असे ठरले व मसुद्यावरील चर्चा आटोपत असताना उद्देशिका चर्चेला घेण्यात आली. प्रो. शिब्बनलाल सक्सेना यांनी उद्देशिकेला एक दुरुस्ती सुचवली. त्या दुरुस्तीत ‘सर्वशक्तिमान परमेश्वराला स्मरून आणि ज्यांच्या प्रेरणेने आणि मार्गदर्शनाखाली स्वातंत्र्याचा लढा हे राष्ट्र लढले त्या महात्मा गांधींचे स्मरण करून आणि त्याचबरोबर हुतात्मे आणि स्वातंत्र्यलढ्यात संघर्ष करणाऱ्यांचे स्मरण करून आम्ही भारतीय एक सार्वभौम, स्वतंत्र, लोकशाही आणि समाजवादी प्रजासत्ता स्थापन करीत आहोत' असा उल्लेख होता व त्यानंतर सध्याच्या उद्देशिकेतील सर्व प्रकारच्या न्यायाचे आश्वासन होते.

सक्सेनांच्या भाषणानंतर लगेचच ब्रजेश्वर प्रसाद यांनी उठून म्हटले, की ‘गांधीजांचे नाव या घटनेला जोडू नका, कारण या घटनेत गांधींचे काही नाही. या घटनेचा पाया म्हणजे अमेरिकन सुप्रीम कोर्टाचे निकाल आणि १९३५ चा भारत सरकार कायदा हा आहे. ही घटना जर गांधीवादी असती तर मी शिब्बनलालजींच्या उपसूचनेला पाठिंबा दिला असता.” ब्रजेश्वर प्रसाद इतके रागावलेले होते, की त्यांना घटनेचा उल्लेख करताना तिला ‘रॉटन' (सडलेली) असे विशेषण लावले होते. आचार्य कृपलानी यांनी सक्सेना यांना त्यांची उपसूचना परत घेण्याची विनंती केली व ती मान्य करून उपसूचना परत घेण्यात आली.

ग्रामपंचायतींचा उल्लेखच घटनेत नाही आणि त्यांना अधिकार प्रदान करावेत असा निर्देशही नाही याबद्दल झालेल्या टीकेनंतर काँग्रेस पक्षाने मार्गदर्शक तत्त्वांमध्ये याबद्दलची काही तरतूद करावी असा निर्णय घेतला व या मुद्द्यावर समझोता झाला. के. संथानम यांनी २२ नोव्हेंबर रोजी घटनेत त्याबद्दलचे नवे ३१अ कलम समाविष्ट करावे, अशी दुरुस्ती सुचवली.

कलम ३१अ पुढीलप्रमाणे होते : ‘ग्रामपंचायती स्थापन करण्यासाठी राज्य उपाययोजना करील व त्यांना स्वराज्याचे घटक म्हणून काम करण्यासाठी आवश्यक ते अधिकार प्रदान करील.' ही दुरुस्ती डॉ. आंबेडकरांनी स्वीकारली आणि घटनेचे अंतिम स्वरूप तयार होऊन ती मान्य होताना मसुद्यातील कलम ३१अचे घटनेत कलम ४० झाले आहे. या दुरुस्तीबद्दल झालेल्या चर्चेत एल. कृष्णास्वामी भारती आणि इतर सभासदांनी ग्रामस्वराज्याची गांधीजींची कल्पना विशद करणारी अवतरणे सांगितली.

२३ नोव्हेंबर १९४८ रोजी मार्गदर्शक तत्त्वांवरील चर्चा पुढे चालू असताना महावीर त्यागी यांनी मसुद्यातील कलम ३४ला एक दुसरे उपकलम जोडून ‘स्वदेशी वस्तूंच्या वापराला उत्तेजन देऊन राज्य कुटिरोद्योगांना प्र्रोत्साहन देईल व त्याद्वारे ग्रामीण भागाला स्वावलंबी बनवण्याचा प्रयत्न करील, अशी दुरुस्ती सुचवली. या दुरुस्तीवर चर्चा झाल्यानंतर डॉ. आंबेडकरांनी सभासदांच्या मताचा कानोसा घेत ती अंशतः मान्य केली. राज्यघटनेच्या अंतिम स्वरूपात कलम ४३ मध्ये ग्रामीण क्षेत्रामध्ये कुटिरोद्योगांना प्रोत्साहन देण्यासंबंधी राज्याला दिलेल्या निर्देशाचा समावेश आहे. संपूर्ण दारूबंदीची घटनेत तरतूद असावी याबद्दलचा आग्रह काही सभासदांनी शेवटपर्यंत धरला. घटनेच्या सध्याच्या ४७ व्या कलमात जनतेचे आरोग्य सुधारण्याचे राज्याचे कर्तव्य असल्यामुळे मादक पेये व आरोग्यास अपायकारक अशी अमली द्रव्ये यांचे औषधीय प्रयोजनाखेरीज सेवन करण्यावर बंदी आणण्यासाठी राज्य प्रयत्नशील असेल असे नमूद करण्यात आले.

महात्मा गांधींचा ज्या गोष्टींबद्दल आग्रह होता अशा काही गोष्टी घटनेच्या शिफारसवजा भागात समाविष्ट करण्यात गांधीविचारांच्या समर्थकांना थोडेफार यश आले. मसुद्याच्या चौथ्या भागात, म्हणजे कलम ३६ ते कलम ४० मध्ये ज्या गोष्टींचा समावेश नव्हता व तो नंतर झाला असे मुद्दे म्हणजे (१) ग्रामपंचायती स्थापन करणे आणि त्यांना व इतर पंचायतींना (उदा. नगरपंचायत किंवा जिल्हा पंचायत) अधिकार देणे. (२) खेड्यांना स्वायत्त बनविण्याच्या दृष्टीने एक प्रयत्न म्हणून कुटिरोद्योगांना प्रोत्साहन देणे व (३) दारूबंदी आणि इतर मादक पदार्थांवर बंदी घालण्याचा प्रयत्न करणे.

या तिन्ही गोष्टींचा समावेश करण्याचे पक्षांतर्गत चर्चेत ठरले असले पाहिजे. या तिन्ही उपसूचनांवर मतदान झाले नाही, कारण त्या बिलाचे प्रवर्तक डॉ. आंबेडकर यांनी स्वतःच त्या स्वीकारल्या. संपूर्ण गोहत्या प्रतिबंध करण्याची गांधीजींची मागणी घटनेत समाविष्ट झाली नाही. मार्गदर्शक तत्त्वांतही तसे म्हटलेले नाही. फक्त ४८व्या कलमात गोहत्या आणि इतर दुभत्या जनावरांची हत्या थांबवण्यासाठी कायदे केले जातील असा उल्लेख आहे. एकूण घटनेचे स्वरूप गांधीजींच्या विचाराप्रमाणे असावे ही गोष्ट शक्य झाली नव्हती. या तीन गोष्टींचा समावेश राज्याच्या मार्गदर्शक तत्त्वांत करावा यासाठीच्या छोट्या लढाया मात्र गांधीविचाराच्या पुरस्कर्त्यांनी जिंकल्या होत्या.

(समकालीन प्रकाशनाच्या 'महात्मा गांधी आणि भारतीय राज्यघटना' या पुस्तकातून साभार)